“黔地褊小，苗仲十居六七，向不编征;汉民更多寄寓，并无恒产，去来靡定，难编入籍。”
“黔省赋役，旧止万六千六百七十余丁，今已增多二千四百有奇”。
由此可知，当时贵州境内大量人丁、土地，并未纳入流官管辖编征，改土归流的目的即要把土官占有的人丁土地改归流官管辖治理，赋税俱归国库所有。
这样，在中央王朝与土司之间实际上是一次权力的再分配。
为此，朝廷必须“将富强横暴者渐次擒拏，昏庸者渐次改置”，分别铲除不法土司，削弱地方割据势力，取消所谓“化外”之地，把中央王朝的统治强加于所有原来较为自主自由的少数民族地区。
所以在改土归流的过程，必然充满着阶级矛盾和民族矛盾，以及统治阶级内部之间的矛盾，在某些情况下，它必然是一场刀光剑影经受“血与火”的洗礼的斗争。
因此雍正时期，清王朝实行大规模的改土归流，对不同地区和不同表现的土司，是分别采取了不同的策略。
如对西北地区的甘肃土司，《清史稿》卷五百十七载:“清改甘肃为省，各土司仍其旧”。
清王朝认为甘肃土司“有悍卫之劳，无勃叛之事”，“绝不类蜀、黔诸土司桀骜难驯也。”
故至终清之世，“甘肃土司从未变革”。
而对于西南地区的云南土司，《清史稿》卷五百十二载:雍正时改土归流，鄂尔泰提出以澜沧江为界，“江外宜土不宜流。江内宜流不宜土”。
对靠内地和边境的土司采取不同对待;《清史稿》卷五百十四载:雍正六年(1728年)改流时，把“江内地全改流。”
而对江外的木邦、车里、孟连、孟定等土司则仍以保留。
对改流土司采取“先革土司，后剿倮夷”的对策，将沾益、镇远、威远、盈养、茶山、普洱等土司相继革除。
在四川省则以“用兵为先”，重点军事打击乌蒙、芒部、东川、凉山及大小金川土司。
在广西，则“先改土司，后改土目”，削其大而存其小，凭借土目以作维持。
在湖广则将永顺、保靖、桑植、容美四大土司，尽行革除。
对贵州的改土归流，清廷认为贵州的具体情况和云南不同。应该采取不同的策略。
在鄂尔泰的奏疏中就曾多次提及:“至于黔省土司与滇省异，一切凶顽，半出寨目，因地制宜，更须别有调度”。
又说:“查云南土官，多半强豪，所属苗众，悉听其指使，残暴横肆，无所不为。其土官懦弱者，凶恶把目，为害尤甚，不但目无府州，亦并心无督抚。贵州土司单弱，不能管辖，故苗患更大。若不及此清理，约定规程，即使拏几土官，杀几苗首，亦不过急则治其标，本病未除，恐终难宁贴”。
至于如何清理才是治本而非治标?
鄂尔泰主张要以“制苗为先务，而尤以练兵治苗为急务”。
也就是说对贵州的改土归流，重点是用军事武力以开拓“苗疆”，其着眼点是在于第一;开拓“苗疆”可以招来垦荒，增加国家的土地和赋税。
鄂尔泰的奏疏中就曾说道:“云贵荒地甚至多，议者谓宜开垦。不知利之所在，人争趋之，不禁其开垦而不来开垦者，缘荒地多近苗界，实虑苗众之抢割。若果土司遵法，夷人畏伏，将不招而来者自众。故臣必以制苗为先务，而尤以练兵治苗为急务。”
第二:开拓“苗疆”以消除“梗隔”，有利水陆交通畅通。
“云贵远居天末，必须商贾流通，庶地方渐有生色。今水路不通，陆路甚险，往来贸易者，非肩负，即马载，费本既多，获息甚微，以致裹足不前，诸物艰贵”。www.miaoshuzhai.net
此外，贵州有水路与湖南相通，经镇远、施秉至黄平州，并可由重安江溯源而上，渐次开。
这些地区均属“苗疆”。
贵州的黎平府、永宁州并有陆路可通川楚，也需用兵维护交通畅通。
基于上述两点，故鄂尔泰把武力开拓“苗疆”作为贵州改土归流的“先务”和“急务”。
过去，学术界对贵州的改土归流问题，存在着两个值得商榷的问题，一是把废土设流等同于改土归流;二是把改土归流仅是理解为废除土官势力，建立流官统治。
从贵州的实际情况分析，废土设流和改土归流是两个不同的概念。
废土设流仅是指将土官废除改设流官，将原由土官统辖的土地人口改由流官管辖。
废土设流还有其不彻底性，或上废下不废，远废近不废;或已废土设流又重新废流设土，如对贵州最大的土司水西安氏即此。
而且，废土设流自明初就已发生，贵州建省就是明永乐年间废革思州、思南二宣慰司基础上建立的。
但实际上也是上废而下不废，还存在众多长官司。
从理论上探讨，明踵元故事，实行土司制度，明初正是土司制度逐渐完善和发展的时期，基本上适应当时的经济基础和政治统治，土司制度的矛盾和弊端尚未充分暴露和激化，应该说当时土司制度还是处于上升的时期，还不是土司制度的衰败和腐朽阶段。
如果把中央王朝在个别或局部地区实行的废土设流，和改土归流等同起来，显然不甚切贴。
改土归流则是一次大的社会变革，它的任务并不仅是指废革土官，而且，因贵州土官势弱，改土归流也不是将土官一律废革。
鄂尔泰在《正疆界定流土疏》中就明确地说:“土司改流，原属正务。但有应改者，有不应改者;有可改可不改者;有必不可改必不可不改者;有必应改而不得不缓改者;有可不改而不得已竟改者，审时度势，顺情得理，庶先无成心，而有济公事。若不论有无过犯，一概勒令改流，无论不足以服人，兼恐即无以善后。如果相安在土，原无异在流。如不相安在流，亦无异于在土也。”
可知，对土司的改流与否，是以其“有无过犯”而定，并非对土官一律革除。
因此，贵州改土归流的任务之一，就是废革有“过犯”的土司或土目，将强暴者擒拏，懦弱者改置，能改则改，能削则削。
但对皈服王朝而守土相安，并无过犯的土司，则能留即留，未予改流。
贵州改土归流任务之二，就是调整疆界，划拨尖牙，归并事权，以便治理。
到了雍正四年(1726年)春，鄂尔泰以巡抚云南兼总督事，就奏言:“云南大患，无如苗蛮。欲安民必先制夷，欲制夷必改土归流。而苗疆多与邻省犬牙交错，又必归并事权，始可一劳永逸。”
提出将原属四川的东川、乌蒙、镇雄三土府，因距省会成都遥远而鞭长莫及，改隶距与滇仅一岭之隔的云南，俾得相机改土归流，永靖边氛，同时，建议“黔粤向以牂牁江为界，而粤之西隆州，与黔之普安州，逾江互相斗人。”
“苗寨寥阔，文武动辄推诿，应以江北归黔，江南归粤，增州设营，形格势禁”。
雍正时期贵州在调整疆界，归并事权方面，早在雍正二年(1724年)十一月，总督高其倬在条奏苗疆事宜中，就提出黎平府与楚省五开卫同城，民苗杂处，分隶两省，请改五开卫为县，隶黎平，铜鼓卫亦归并。
五开、古州、八万等苗疆均属黔省，事权归一。
鉴于古州、八万地大苗众，为所谓“生苗”地区，其地在都匀以东，黎平以西，以五开、铜鼓二卫归黔，“则一切措办，呼应即灵;若拨黎平归楚，凡有调度必失事机”。
于是，清廷于次年批准将五开、铜鼓二卫，调整归黔省隶属黎平府。
至雍正五年(1727年)闰三月，又改铜鼓卫为锦屏县、五开卫为开泰县，俱隶黎平府。
又调整湖广之平溪卫为玉屏县，清浪卫为清溪县，俱领于思州府。
并以原隶湖广靖州之天柱县隶属黔省黎平府。
这些疆界的调整既为了使事权归并，便于治理;也为后来开辟“苗疆”，建立流官统治做好准备。同年六月，根据贵州安笼镇总兵蔡成贵奏:“广西西隆州古障地方土目王尚义等，与贵州普安州捧鲊地方苗目阿久等历年互争歪染、乌舍、坝犁、鲁磉等寨一案，因土目自相仇杀，俱系外结”，要求朝廷下令黔粤两省抚臣委派大员审断。
于是，云贵总督鄂尔泰奉旨会同工部侍郎李绂、广西巡抚韩良辅议划贵州、广西疆界，提出:泗城土知府岑映宸滛虐，其地延袤千里，北境与南笼、普安相错，多争界仇杀事，岑映宸为逋逃薮，为患最深，请用兵擒治，将其地改土归流。
其时，泗城之者相、普安之者坎，皆有土目互争土地，岑映宸亦持强率众至者相，将攻者坎。
闻鄂尔泰将用兵其地，改土归流，乃乞改流存祀，被褫除世袭土官之职，安置浙江。
秋八月，从鄂尔泰等奏请，割广西泗城西隆之红水河以北地，设永丰州。
其地包括原西隆州之罗烦、册亨等四甲有半，原泗城之长坝、罗斛等共十六甲，“南北约三百里，东西经六七百里”，州治设在长坝。
升南笼厅为府，领永丰州。
又将原安顺府所隶的普安州及安南、普安二县，俱隶属安笼府管辖。
对普安州的捧鲊，为三江咽喉，“苗倮”要隘，设一营驻守。
另在路险岩危的白云屯、法岩、歪染等地，俱设汛防等，将黄草坝的左营游击、千总、把总各一人，兵三百人，俱移驻捧鲊。
这样，加强兵弁扼守，“不惟黔苗可控制，亦粤侬不敢起衅”。
至雍正六年(1728年)为正军田疆界一事，鄂尔泰在《正疆界定流土疏》中再次提及。
“查汉夷地方，多有互相掺杂，隔涉穹远者。”
“论田亦不独军田，论隔属亦不独楚省，论黔省之内亦不独镇远、施秉、玉屏、清溪，大抵鞭长不及，互相推诿，难于稽查者，所在皆是。”
“臣自奉就近归并之谕旨，已概行委员分路查勘，不论隔省府隔州隔县，通令查勘明确，就近改并，以归画一，庶几钱粮易于征输，奸究无逃匿，于地方极有裨益。”
这时已是大规模实行改土归流，开拓“新疆”的时期，而继续勘察调整疆界，就近改并，事权划一，以利征输钱粮和维持地方治安，建立和巩固流官的直接统治，正是为完成改土归流的任务和目的。
贵州改土归流任务之三，则是“剿抚苗蛮”，开辟“苗疆”。
而这又正是贵州改土归流的重点。
鄂尔泰在奏疏中说:“贵州土司向无钳束群苗之责，苗患甚于土司。”
“而苗疆四周几三千余里，千有三百余寨。”
“古州距其中，群砦环其外，左有清江可北达楚，右有都江可南通粤，皆为顽苗蟠据，梗隔三省，遂成化外。”
“如欲开江路以通黔粤，非勒兵深入，遍加剿抚不可，此贵州宜治之边夷也。”
为了要打通“苗疆”，消除“梗隔”，剿抚苗蛮，以靖地方，在改流的步骤方法上，鄂尔泰主张“其改流之法，计擒为上，兵剿次之。”
“令其自首为上，勒献次之。惟治夷必先练兵，练兵必先选将，诚能赏罚严明，将士用命，先治内，后攘外，必能所向奏效，实云贵边防百世之利。”
上述可知:剿抚“苗蛮”，开辟“苗疆”，将所谓的化外之地，纳入中央王朝委派的流官统治;或委任外来征苗有功的军官，去担任所用武力开辟的苗疆“土官”，直接管辖当地人民，清查田土，以增租赋，打通交通，以靖地方，这才是贵州在雍正时期大规模改土归流的主要任务和内容。
也即是说:贵州的改土归流主要并不是废革土司，被废革的仅是一部份不法土司，在土司地区的改土归流，并不彻底。
贵州改土归流的主要任务和目的，则是在血腥屠杀和讨伐镇压少数民族人民反抗斗争的基础上，将封建王朝压迫和剥削的枷锁，直接套向所谓“化外”之民的广大群众颈项，用武力开辟“苗疆”，直接设官建制，纳入封建中央王朝统治的轨道。
雍正年间，清朝统治者对贵州境内“生苗”地区进行武力开辟，最先是于雍正二年(1724年)用兵于定番州和广顺州，即今惠水、长顺一带布依族和苗族地区，成为雍正时期在贵州境内大规模改土归流的开端或序幕。
此后，雍正六年(1728年)张广泗率兵武力讨伐八寨苗开始，迄至雍正十一年(1733年)哈元生平定高坡、九股苗止，共历时五年多，经过大规模的军事讨伐，反复进剿，先后设置八寨、丹江、都江厅隶都匀府;古州厅隶黎平府;清江厅、台拱厅隶镇远府。
六厅的设置，标志着清王朝对黔东南“生苗”地区的武力开辟，至此基本结束。
此外，还对黔东北以腊尔山为中心的“红苗”地区的武力“开辟”，也达到了设官建制的目的，加强了对新附苗寨的军事控制和直接统治。
“苗疆辟地二三千里，几当贵州全省之半”。
大量土地、人口纳入封建王朝版籍之内，登记编册，受流官的直接剥削和统治，最终达到了清王朝在贵州改土归流的主要目的。
并且其实清代在前期对贵州境内的土司，就已经进行废土设流。
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